SENAT
rapport de MM. Jeanny LORGEOUX et Jean-Marie BOCKEL
Longtemps, l’Afrique a vécu en marge du monde européen. L’Europe y a certes fait des incursions durables. Sa présence y est ancienne. Et de nombreux Européens ont voué au continent noir une véritable passion. Mais, depuis 50 ans, l’aventure coloniale avait laissé place à la décolonisation, la décolonisation à la guerre froide, sans que les soubresauts de l’histoire africaine n’infléchissent le cours de l’histoire européenne.
Depuis les indépendances, l’évolution du Nord et du Sud de la planète semblait si disjointe que certains ont pu croire que la césure des deux hémisphères du Nord et du Sud constituait un nouvel ordre mondial. Succédant à la confrontation Est/Ouest, la séparation de l’empire et des nouveaux barbares, pour reprendre l’expression du livre de Jean-Christophe Rufin, passait par la Méditerranée.
Or voilà que deux décennies plus tard, avec la mondialisation et l’éclatement du Sud lié à l’essor des pays émergents, l’étendue des transformations en cours au sein du continent africain bouleverse la donne. Les phénomènes migratoires, la menace terroriste et le développement des épidémies à l’échelle planétaire ont mis en évidence l’interdépendance de l’Europe et l’Afrique. La guerre au Mali en témoigne.
Mais ces interdépendances ne concernent pas seulement les risques et les menaces, elles portent en elles des opportunités. L’explosion démographique et le décollage économique de l’Afrique sont une bonne nouvelle pour l’Europe comme pour les pays émergents qui y investissent massivement. Dans un monde dont le centre de gravité est en train de se déplacer vers l’Asie, l’Europe et la France peuvent-elles éventuellement trouver dans l’Afrique un moteur de leur croissance future ?
Le temps où nous pouvions rester indifférents à ce qui se passait à quatorze kilomètres au Sud de la France de l’autre côté de la Méditerranée est révolu. Dans ce monde globalisé et multipolaire, les transformations en cours sur le continent africain portent une partie de notre avenir pour le pire ou le meilleur.
I. VERS UN CONTINENT DE 2 MILLIARDS D’HABITANTS AUX PORTES DE L’EUROPE
« L’Afrique a l’avenir devant elle, parce qu’elle sera dans 50 ans le continent le plus peuplé du monde, composé pour moitié de jeunes en âge de travailler et de plus en plus formés » : voilà ce que nous a dit Madame Nkosazana Dlamini-Zuma, Présidente de la Commission de l’Union africaine, dans son grand bureau d’Addis Abeba, au 18e étage d’un impressionnant bâtiment de verre et d’acier flambant neuf offert par les autorités chinoises pour la modique somme de 200 millions de dollars.
Il est vrai qu’un continent de deux milliards d’habitants est en train de se constituer aux portes de l’Europe au-delà de cette Méditerranée qui n’a jamais été une frontière, mais un trait d’union entre nos deux continents.
A. UNE EXPLOSION DÉMOGRAPHIQUE INÉLUCTABLE
Entre les détroits de Gibraltar et de Sicile qui séparent les deux rives de la Méditerranée de quelques dizaines de kilomètres se font face deux continents aux évolutions démographiques opposées. D’un côté, une Europe vieillissante dont la population va diminuer, de l’autre une Afrique jeune qui lancée tel un éléphant en pleine vitesse double sa population tous les 26 ans.
Dans l’histoire, cela n’a pas toujours été ainsi. De 1500 à 1900, alors que la population européenne était multipliée par 5, la population africaine avait quant à elle diminué, notamment en raison du commerce triangulaire.
Pendant ces quatre siècles, la part de l’Afrique dans la population mondiale est passée de 17 % à 7 % avec une des plus faibles densités au km2 de la planète, 15 fois moindre que l’Europe.
Depuis un siècle, nous avons vécu progressivement un grand rattrapage. Dans les 40 ans à venir nous assisterons à une explosion démographique.
1. Une Afrique à deux milliards d’habitants
Une explosion démographique d’une ampleur et d’une vitesse inégalées, un doublement de la population qui mettra inévitablement le continent sous une tension sans précédent.
En quarante ans, l’Afrique devra accueillir, nourrir, former, loger, employer un milliard de nouveaux habitants.
Revenons sur ce chiffre. La population africaine est passée de 100 millions en 1900 à 700 millions en 2000. Elle sera de 1,9 milliard en 20501(*) selon les dernières projections de l’ONU, soit une croissance au rythme de 4,5 % par an. Autrement dit, au siècle dernier, la population du continent a été multipliée par sept ; elle va doubler d’ici 2050.
L’Afrique d’hier, le continent vide, cette Afrique-là est en train de disparaître. En 2050, la population africaine sera, d’après les prévisions, supérieure à celle de la Chine ou de l’Inde, trois fois supérieure à celle de l’Europe, comme l’illustre le graphique ci-dessous.
Source : ONU
Ces chiffres sont impressionnants, mais faut-il être impressionné ? Quel crédit accorder à ces projections ? S’agit-il d’hypothèses pessimistes, de ces prévisions catastrophistes qui frappent les esprits, mais se trouvent vite démenties par l’avenir ?
Comme l’a souligné M. Carlos Lopez, Président de la commission économique de l’ONU, les projections de l’ensemble des centres de recherche de l’ONU, de l’OCDE, du FMI convergent. De plus, les estimations en matière de démographie sont en général considérées comme plus fiables que la majorité des autres types de prévisions, car elles mettent en oeuvre des mécanismes simples liés à la fécondité et à la mortalité et des dynamiques de long terme.
« Le chiffre de 1,9 milliard n’est en rien un scénario « haut » »
Il y a certes des scénarios variables en fonction de l’évolution de la fécondité et de la mortalité. Mais les tendances démographiques dégagées par l’ONU nous montrent que le chiffre de 1,9 milliard n’est en rien un scénario « haut », mais le bas de la fourchette des possibles.
B. UNE URBANISATION VERTIGINEUSE ENTRE VILLE ET BIDONVILLE
Cette dynamique démographique s’accompagne de dynamiques spatiales, tant en termes de migration de population que d’urbanisation.
L’Afrique a longtemps été le continent le plus faiblement urbanisé de la planète, c’est encore aujourd’hui le cas avec 35 % de citadins contre 80 % en Amérique latine. En revanche, la dynamique d’urbanisation est en marche avec des taux de croissance allant jusqu’à 35 % par an, comme l’illustre la carte suivante.
Le taux d’urbanisation de l’Afrique est cependant déjà supérieur à celui de l’Inde. Le continent compte aujourd’hui trois mégapoles, comme l’Inde, et presque autant que l’Amérique latine, qui en a quatre, alors que la Chine en héberge le double.
Quelque 400 millions d’Africains vivent en ville, soit près de 35 % de la population, contre 3 % il y a un siècle.
1. « L’exode rural est en marche »
L’Afrique rurale est en train de procéder à une vaste migration vers les villes. Des centaines de millions de ruraux sont concernés.
En 2030, le continent comptera environ 760 millions de citadins (soit plus que la population de l’ensemble de l’Europe), soit plus de la moitié de sa population.
En 1950, il n’y avait aucune ville de plus de 1 million d’habitants en Afrique subsaharienne. En 1960, seule Johannesburg atteignait ce seuil. Elles sont 53 actuellement; dans dix ans, elles seront plus de 70. A Kinshasa la population a été multipliée par dix depuis 25 ans. Lagos a vu sa population multipliée par 40.
Le défi est à la dimension de l’Afrique. Selon les dernières projections de l’ONU4(*), en 2050, les villes africaines accueilleront plus d’un milliard d’habitants !
2. Les villes : locomotives du développement ou chaudron urbain
L’histoire des villes nous enseigne que le même processus s’est répété sur tous les continents: lors des révolutions industrielles et des phases de décollage économique, les villes ont été les locomotives du développement territorial. Ce phénomène est d’autant plus important dans une économie mondialisée. Shanghai ou Séoul en sont de belles illustrations.
Dans les grandes métropoles du littoral ouest-africain, comme Dakar, Abidjan ou Lagos, les capacités d’attraction et de rayonnement, héritées d’un positionnement géographique, géopolitique ou encore administratif particulièrement favorable, commencent cependant à être sérieusement remises en question par l’accumulation des dysfonctionnements résultant d’un urbanisme désarticulé, d’un étalement non régulé et d’un retard en matière d’équipements urbains, en particulier dans les infrastructures de transport.
Les grandes villes africaines sont encore loin d’être les moteurs économiques qu’elles devraient devenir.
20 % des urbains disposent d’eau potable et moins de 10 % ont accès à un réseau d’égouts.
C’est pourquoi, face à cette pression démographique, le développement équilibré des villes et des territoires devra être placé au coeur des politiques publiques.
Une population qui double en trente ans et qui s’urbanise à grande vitesse met nécessairement l’offre de services publics sous fortes tensions – des tensions qui pénètrent au plus profond des sociétés et des systèmes politiques.
Imaginez qu’aujourd’hui, on estime que seuls 20 % des urbains disposent d’eau potable et moins de 10 % ont accès à un réseau d’égouts.
Dans de nombreux pays, les autorités ont à faire face à de vastes « chaudrons » urbains où une jeunesse pléthorique et sans emploi est susceptible de poser des problèmes de sécurité d’une échelle inégalée.
Dans des villes riches comme le Cap, des quartiers entiers naissent et croissent de 5 % par an dans la pauvreté et la tôle ondulée pour accueillir en quelques décennies plusieurs centaines de milliers d’habitants.
A l’est du Cap, nous avons pu voir le long de la route vers la région de Stellenbosch et de Franshhoek, la terre de Huguenots français, le « Town ship » de Khayelitsha qui compterait plus d’un million d’habitants.
Ces milliers de cabanons juxtaposés, éclairés par de rares lumières alimentées par des branchements pirates aux quelques poteaux électriques qui surplombent une mer de tôles ondulées, sont devenus en quelques années des villes, l’urbanisme en moins. Ces favelas africaines héritées de l’apartheid ont grossi dans l’anarchie sans que les pouvoirs publics n’y puissent rien, sinon accepter un urbanisme de la nécessité, sans schéma, ni direction, sans infrastructure, ni réseau, sinon des rangées de toilettes préfabriquées : de monstrueux synoecismes que rien ne semble pouvoir arrêter.
Mais on aurait tort de penser que l’Afrique du Sud a le monopole des Township. A Kinshasa, la population a été multipliée par dix depuis 25 ans. Lagos a vu sa population multipliée par 40. Ces villes, à l’instar d’Abidjan, de Nairobi ou de Lagos, sont entourées de bidonvilles tentaculaires.
Comme l’a fait observer un responsable de la coopération française : « La démographie de ce continent ne sera un atout que si elle ne se traduit pas par des hordes de jeunes analphabètes campées dans des bidonvilles insalubres. ».
Dans les villes, la pauvreté s’accroît, même si, parfois, l’intense circulation des biens et des hommes en atténue la rigueur. La ville constitue un fantastique terreau pour une remise en cause et une réinterprétation de valeurs héritées, et pour l’émergence de nouvelles valeurs. Une culture urbaine se forge peu à peu. La ville favorise des processus d’individualisation propices à l’émergence de nouveaux rapports sociaux et, peut-être, à de nouveaux comportements économiques.
3. Urbanisme et aménagement du territoire : des politiques d’avenir
Comme l’a souligné un des ambassadeurs européens rencontrés à Addis Abeba, « la transformation du continent, des campagnes vers les villes, sera une véritable révolution culturelle pour l’Afrique dont on ne mesure pas encore les conséquences ».
L’Afrique de demain se dessine dans les villes et aujourd’hui trop souvent dans le chaos.
Face à cette pression démographique, le développement équilibré des villes et des territoires devra être placé au coeur des politiques publiques.
Il s’agit de répondre aux questions d’aménagement du territoire, entre milieu urbain et milieu rural, mais également en intra-urbain, aujourd’hui marquées par le dualisme entre la ville « structurée» et la ville « informelle», potentiellement déstabilisateur pour l’avenir. Cette expansion des villes s’accompagne de demandes croissantes en services, en infrastructures et en approvisionnement alimentaire. Apporter des réponses à ces demandes permettrait aux villes de constituer un atout majeur dans les dynamiques de développement, plutôt que de cristalliser les frustrations d’une pauvreté et d’inégalités croissantes.
Pour faire face à ces mutations, les États et les collectivités ont mis très longtemps à anticiper les besoins, mais aujourd’hui force est de constater que, malgré des efforts encore très inégaux, les politiques de la ville s’organisent et les plans d’aménagement et de développement urbain deviennent la règle.
Définition d’orientations stratégiques de la part des États et des autorités locales, élaboration de politiques foncières, de normes et de règles de constructions réalistes, mise en oeuvre de plans directeurs… Les gouvernements (et les collectivités locales lorsqu’elles y sont associées) font de l’aménagement et du développement urbain une priorité.
Les investissements, publics et privés, sont considérables, logements, infrastructures de base (pour l’approvisionnement en électricité et en eau, l’assainissement), équipements publics, routes, ponts, immeubles d’affaires, programmes résidentiels pour la diaspora, le tourisme, etc.
Ces politiques ne sont plus exclusivement centrées sur les capitales, mais élargies à leur agglomération et déclinées à l’échelle des villes plus petites. À l’instar du modèle sud-africain, l’idée de métropolisation fait en effet son chemin (après le Grand Casa ou le Grand Dakar s’ébauchent les plans du Grand Alger, du Grand Abidjan, du Grand Libreville…).
Enfin, longtemps oubliées dans les schémas globaux, les villes moyennes s’aménagent elles aussi, s’équipent et se relient les unes aux autres. Une tendance plutôt inspirée, sachant que la moitié des citadins du continent vit dans des villes de moins de 200 000 habitants et que c’est au sein de ces dernières, selon les projections de l’ONU-Habitat, qu’est attendue la majeure partie de la croissance urbaine en Afrique dans les dix prochaines années.
Ces politiques s’articulent dans le meilleur des cas autours de trois axes.
D’abord, réguler et maîtriser la croissance urbaine à la source, celle de l’exode rural, par des politiques d’aménagement du territoire renforçant les villes moyennes, afin de répartir l’expansion urbaine en différents points.
Ensuite, poursuivre et amplifier l’équipement et la modernisation des infrastructures de communication et de transport, des réseaux de fourniture d’énergie, et continuer également à sécuriser le cadre d’action des opérateurs, qu’il s’agisse de l’accès au foncier constructible, de la réglementation administrative et fiscale ou de la justice.
Enfin, reconnaître l’enjeu du développement économique urbain comme prioritaire au sein des politiques nationales, mobiliser les grands bailleurs de fonds sur des programmes de développement intégrés, associer davantage les acteurs économiques et démultiplier à l’échelle de chacune des grandes villes les cadres de concertation entre les autorités publiques et le secteur privé existant au niveau national.
La prise de conscience des enjeux au niveau des bailleurs de fonds est réelle. Le développement urbain occupe désormais une place centrale dans les politiques de développement des principaux bailleurs.
Les engagements de la Banque mondiale dans le secteur, en faveur des pays les plus pauvres par l’intermédiaire de l’Association internationale de développement (AID), ont ainsi considérablement augmenté ces dernières années. D’une moyenne de 0,6 milliard de dollars sur la période 2003-2007, ils ont presque triplé pour s’établir à 1,6 milliard de dollars sur la période 2008-2012. La Banque mondiale finance les services de base, le logement, les infrastructures, l’assainissement des lotissements précaires, la gouvernance municipale, l’amélioration et l’adaptation environnementale, le développement économique local.
Dans ce domaine, la France engage depuis longtemps des coopérations, forte de son expérience en matière d’urbanisme et de décentralisation. Ces projets sont soutenus au niveau national notamment par l’AFD et, au niveau local, par les très nombreuses initiatives de coopération décentralisée avec des collectivités locales ou des syndicats mixtes.
L’AFD finance des projets de politiques publiques d’accompagnement en faveur des populations les plus vulnérables des villes afin de leur offrir un accès aux services de base essentiels (eau, logement, électricité, transport, santé, éducation) et de soutien aux activités économiques (politique de l’habitat, marchés, gares, zones commerciales et industrielles, etc.).
En 2012, les projets liés aux infrastructures et au développement urbain représentaient un tiers des autorisations de financement accordées par l’AFD en Afrique subsaharienne, devant des secteurs comme l’agriculture, l’éducation ou la santé.
Ces projets se font en collaboration avec les Etats centraux, mais aussi les collectivités territoriales.
Au cours des vingt dernières années, le transfert de compétences au niveau local s’est accentué dans les pays en développement, dans le but de rapprocher pouvoirs politiques et populations. Les collectivités locales deviennent des interlocuteurs privilégiés en matière de politique de développement. Le rôle de l’AFD est alors d’accompagner ces collectivités dans la maîtrise de leurs territoires, en adoptant une approche globale qui prend en compte les principales fonctions de la ville : se loger, se déplacer, travailler, consommer. Un tel point de vue prend le pas sur une approche sectorielle plus traditionnelle qui ne permet pas d’adopter une vision d’ensemble du développement urbain.
L’AFD aide également les collectivités locales françaises en soutenant la coopération décentralisée. Le partenariat de l’Agence avec ces nouveaux acteurs de l’aide au développement se fait dans un souci de valorisation de l’expertise des collectivités françaises en matière d’urbanisme.
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